國務院常務會議過會，罕見地經(jīng)歷了80天時間之后，新一輪電改的指導性文件——《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱國務院9號文件）方才出臺，業(yè)內(nèi)專家表示，這部直指電力系統(tǒng)改革的文件極具指導意義，并且，相當?shù)膬?nèi)涵……
距離國務院常務會議過會，罕見地經(jīng)歷了大約80天時間之后，新一輪電改的指導性文件——《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱9號文），其主要內(nèi)容才逐漸與關注電改的公眾見面。
從2012電改十周年開始，經(jīng)過兩年的多方推動、多重互動，新一輪電改在2014年正式破題。6月13日，習總書記在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上部署電改任務。
7月上旬，發(fā)改委綜改司快速推出了“若干意見”的征求意見稿，廣泛征集了相關單位、企業(yè)及部分專家意見；同時通過與會專家放風解讀，獲得市場反應與民情民意。而相應地，社會公眾、新聞媒體、研究機構都對新一輪電改給予了高度關注、廣泛報導與深入分析，形成一種罕見的公眾參與公共政策的可喜形勢。
然而，從10月開始，社會公眾除了從中央深改小組會議、國務院常務會議的有關網(wǎng)聞中看到一些蛛絲馬跡，再未獲得更多公開的信息。
經(jīng)過將近半年的幕后運行，到2015年的驚蟄時節(jié)，新一輪電改的指導性文件千呼萬喚終于見光。仔細研讀“若干意見”，特別是對比“征求意見稿”（大部分內(nèi)容已由一些參與征求意見乃至參與制訂的專家在公開研討中大幅度披露），筆者認為，新一輪電改前路仍然艱險，折射的是改革的艱難。這既是市場經(jīng)濟社會多元化的客觀反映，也使接下來的配套改革方案變得尤為重要。
六處消失文字后的改革傾向風險
改革有風險、不改革有危險，市場經(jīng)濟有真有假更有好有壞，電改這樣的深水區(qū)更非一改就靈——真改/假改、大改/小改、好的改/壞的改，結果大有不同。
2002年電力體制改革以來，中國電網(wǎng)領域逐漸形成一種集行業(yè)公共權力壟斷、市場規(guī)模壟斷、業(yè)務鏈條壟斷、技術創(chuàng)新壟斷等四重壟斷于一身的超級壟斷業(yè)態(tài)，這是之前中國電力發(fā)展史上沒有的，也是世界電力能源領域罕見的。
中共中央總書記習近平在中央財經(jīng)領導小組會議上明確指出，中國現(xiàn)行能源體制問題的突出表現(xiàn)，第一點就是市場結構不合理，壟斷經(jīng)營、網(wǎng)運不分、主輔不分、限制競爭。
這點到了電改的要害。建國66年來，中央層面管電體制已歷經(jīng)11次變革；上世紀80年代實施的“集資辦電”的改革有效解決了長期困擾的電力投資不足問題；2002年“廠網(wǎng)分開”的改革及時應對了意料之外的裝機硬缺口問題；而在新一輪電改中，壟斷問題顯然是繞不開的話題。
而從前期專家披露解讀的“征求意見稿”，到最終見光的“若干意見”的演變中，卻發(fā)生了幾處細微卻重大的改動：
其一，在改革思路與原則部分的論述中，關于對“壟斷業(yè)務”加強監(jiān)管、有效監(jiān)管的有關文字悄然消失，將電網(wǎng)壟斷話題推離本輪電改的靶心；
其二，在電網(wǎng)企業(yè)功能定位的條款中，“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文消失，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)維持獨買獨賣的壟斷格局放開缺口；
其三，在交易機構市場功能的條款中，交易機構負責“結算”的功能消失，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)掌控中國每年3萬億規(guī)模的電力購銷巨額資金提供了可能；
其四，同樣在交易機構市場功能的條款中，單單丟失了匯總“售電主體”與發(fā)電企業(yè)雙邊合同的文字，為電網(wǎng)所屬售電企業(yè)不公開有關信息保留了空間；
其五，在鼓勵社會資本投資的條款中，“實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務獨立核算”的文字消失，為電網(wǎng)企業(yè)維持配售一體壟斷模式、控制市場留下了余地；
其六，在處理電價交叉補貼的條款中，電網(wǎng)企業(yè)“申報并公開”交叉補貼數(shù)額中的“公開”2字消失，為電網(wǎng)企業(yè)暗箱操作混淆交叉補貼成本放開了口子；
雖然這些消失的文字在未來的配套方案中，還有可能進一步予以明確或彌補。需要引起注意的是，在7000多字的文件里改動幾十字并不顯眼，但這些散落各處的“文字失蹤案”是偶然發(fā)生的嗎？新一輪改革的基本方向是否因此存在巨大的傾向性風險？前期公眾參與階段與后期集中決策階段，政策傾向上的反差為什么這么大？
電改要動的是壟斷利益集團的蛋糕，新電改方案發(fā)布后一些投資者已在為所謂新的投資機會歡飲鼓舞，但虎口奪食談何容易。在調(diào)度不獨立，電網(wǎng)不重組的情況下，放開售電市場原本就可能只是一張畫餅；而如果電網(wǎng)巨無霸并不退出統(tǒng)購統(tǒng)銷，畫餅還有可能變成陷阱。
電網(wǎng)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”是關鍵
從2014下半年“征求意見稿”通過一些專家向社會放風開始，“四放開一獨立”經(jīng)專家解讀、媒體傳播已經(jīng)唱遍中國電力行業(yè)，其中配售業(yè)務的放開更刺激資本市場幾度漲停。
但事實上，隨著電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文的悄然隱去，新一輪電改的市場格局將面臨風險。
目前中國的電力市場格局，電網(wǎng)企業(yè)縱向壟斷獨買獨賣，在其營業(yè)區(qū)以內(nèi)是唯一的售電主體。而通過十余年來的擠壓，原來超過中國市場一半份額的地方供電企業(yè)，絕大多數(shù)已被電網(wǎng)企業(yè)收編，少數(shù)被擠在角落艱難度日。
如果按照“征求意見稿”所言，明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，則意味著在單獨核定輸配電價之后，電網(wǎng)企業(yè)必須主動放棄原有的售電業(yè)務——極大可能會與地方合作，組建資本多元化的電力營銷服務企業(yè)，一方面承擔原有售電業(yè)務，一方面與其他新興的售電主體進行競爭或合作。
雖然前后版本的“若干意見”都只提到培育新興售電主體、而沒有明確原屬電網(wǎng)企業(yè)的售電業(yè)務如何處理，但只要明確了電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，這一塊業(yè)務必然走向市場而且與地方合作。
一旦這十個字被刪去，失去了中央政府行政指令這個基本推動力，原有售電業(yè)務則有極大可能繼續(xù)保留在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部。
而如果電網(wǎng)企業(yè)依然負責“電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”、依然保留售電業(yè)務，會是什么樣的市場格局呢？
首先，將形成中國電力市場上最巨無霸的售電主體，業(yè)務規(guī)模與市場份額沒有任何競爭對手可以望其項背；
其次，這樣的巨無霸售電主體，除了售電以外，還與產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上游的壟斷性的輸配電企業(yè)同氣連根；
再次，這樣的售電主體，歸屬于跨省跨區(qū)的超級壟斷電網(wǎng)企業(yè)，在任何地方，不要說民間資本，即使當?shù)卣埠茈y有實力與之對等合作，如何保障外來投資者的權益？
電網(wǎng)壟斷是當下中國電力市場格局中繞不過去的腸梗阻，反壟斷是新一輪電改繞不過去的敲門磚，超級壟斷者與任何其他人都是不可能同場競技的，只要售電業(yè)務沒有從原屬的電網(wǎng)企業(yè)中有意識地強制性地剝離，其他投資者就不可能在這個領域獲得正常的經(jīng)營環(huán)境與發(fā)展空間。這些，早已經(jīng)有很多已經(jīng)消失或者衰敗的地方供電企業(yè)提供實證。
因此，電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，是新一輪電改最大的要害，有或沒有這十個字，中國電力市場格局將有天壤之別。
就在上述十字悄然消失而為壟斷集團開口子的同時，“若干意見”在培育新的售電市場主體的條款中，卻嚴格剔除了所有提及配電業(yè)務的文字，絕大多數(shù)新興的售電市場主體、包括參與增量配電的投資者不能同時從事配售電業(yè)務，他們只能在電網(wǎng)壟斷集團的施舍下憑借過硬的人脈關系或暗箱操作存活。
邏輯次序調(diào)整的背后
改變的不僅僅是電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這十個字，正式發(fā)布的“若干意見”與半年前的“征求意見稿”相比，改革事項表面上相差不多，但在邏輯次序上變動較大：
“征求意見稿”的邏輯次序是：輸配電價獨立—改變電網(wǎng)經(jīng)營模式—組建交易機構—培育售電主體—推進市場交易—推進新電源接入—縮減發(fā)電計劃；
“若干意見”的邏輯次序是：輸配電價獨立—推進市場交易—改變電網(wǎng)經(jīng)營模式—組建交易機構—縮減發(fā)電計劃—培育售電主體—推進新電源接入；
這里暫不對比兩者的優(yōu)劣，但它們都有一個共同的核心步驟，即改變電網(wǎng)經(jīng)營模式，如果這個步驟不及時實施、或者實施不到位，其前、其后的電改任務都會受到影響。
在電網(wǎng)企業(yè)功能定位的條款中，明確電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的主要業(yè)務包括輸配電、電力購銷、調(diào)度交易等，2002年5號文提過的“主多分開”貌似被遺忘了，目前電網(wǎng)企業(yè)中的裝置、金融、傳媒等非主營業(yè)務都在其中。
原本各方熱議的調(diào)度獨立只實現(xiàn)了一半的一半——交易相對獨立。如此，新一輪電改除了獨立核算輸配電價之外，對于電網(wǎng)企業(yè)原有的業(yè)務模式觸動極小，相當于僅僅動了動個別“軟件”，而整體“硬件”結構基本沒有改變。
那么，在“電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”功能沒有被有意識取消的情況下，獨立核算輸配電價有價值嗎？
事實上自2002年上一輪電改以來，早已出臺過電價改革的有關文件，甚至按“若干意見”所說“在輸配環(huán)節(jié)逐步核定了大部分省的輸配電價”，但時至今日，這些工作絕大多數(shù)顯然都成了走過場，為什么？
因為對于電網(wǎng)企業(yè)來說，電價核算只是軟件，經(jīng)營模式才是硬件。在不對早已超過規(guī)模經(jīng)濟合理性的電網(wǎng)巨無霸進行拆分之前，“你所看到的只是我想讓你看到的”。任何政府主導的成本核算、價格測算都是隔靴搔癢，第一不可能獲得龐大黑箱的真實成本，第二缺乏可持續(xù)性，第三弄不好甚至可能搞出天文數(shù)字的賬面負數(shù)，讓全國人民都欠電網(wǎng)壟斷集團的人情。
因此，深圳試點的成果如果不能緊鑼密鼓第一時間應用于后續(xù)的改變電網(wǎng)經(jīng)營模式，其本身并不具備充分的獨立的價值；換言之，在“電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”功能沒有取消的情況下，不僅其后續(xù)的組建交易機構、培育售電主體等電改任務將被扭曲，甚至其前面的獨立核算輸配電價也將被架空。
勿讓交易獨立淪為口號
調(diào)度/交易/輸電（電網(wǎng)）是現(xiàn)代電力系統(tǒng)最獨特的公共環(huán)節(jié)，這三者的制度安排及相互關系，是現(xiàn)代電力產(chǎn)業(yè)制度的核心，也是世界各國電力市場化改革的要害。
習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組會議上也明確指出，目前電力調(diào)度交易、電源項目接入電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)準入等屬于政府職責的事項，仍由電網(wǎng)企業(yè)、油氣企業(yè)承擔，政企不分。
但在最后出臺的“若干意見”中，調(diào)度獨立只字未提，輸電獨立只達到價格核算的軟件層面、而保留了獨買獨賣的硬件結構，交易獨立的前面還增加了“相對”二字。
如果要往市場化方向走，那么在未來的配套文件中需要為“交易機構相對獨立”8個字提供可操作方案。它需要明確幾點，一“相對獨立”要是一種“獨立”，而不應接近“不獨立”“假獨立”；二這種“獨立”是相比于目前狀態(tài)的獨立，從電網(wǎng)企業(yè)中走出來是基本要求；三，相對獨立的“交易機構”的房屋、設備甚至人員一段時間內(nèi)可能還會與電網(wǎng)企業(yè)有一定糾葛，但其基本職能、機構、編制、財務等在第一時間應是完整而獨立的；四，相對獨立的“交易機構”只有依托公權力才可能實現(xiàn)與電網(wǎng)企業(yè)之間的獨立，政府應通過法規(guī)規(guī)章等正式形式為交易機構賦權，明確其行業(yè)公共機構的屬性，并擁有干部人事管理權；五，要保證交易機構的完整性，順利完成此項改革任務，使其盡快發(fā)揮作用，關鍵就在于“整建制劃撥”五字。
事實上自2007年以來，電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)部所推行的調(diào)度/交易分開，本身早有棄車保帥的思想準備與組織準備，交易機構整建制劃撥是它們能夠承受并且有把握實施的。在電網(wǎng)企業(yè)保留了獨買獨賣業(yè)務結構的情況下，所謂“交易機構相對獨立”是必須走的一步，稍微把握不好就會失去其獨立性，又成為一句改革的口號。
謹防電改變味
對于中國電網(wǎng)領域的超級壟斷業(yè)態(tài)來說，形成其超額壟斷利益的五大來源：一是模糊成本，利用交叉補貼等不斷擴大成本并游說提高電網(wǎng)環(huán)節(jié)差價；二是灰色交易，在計劃外交易、臨時交易、跨省跨區(qū)交易等標桿電價以外，利用獨家收購的壟斷地位牟利；三是獨家報價，利用特高壓等缺乏比較的工程項目提高成本；四是業(yè)務延伸，強勢進入裝置產(chǎn)業(yè)等上下游環(huán)節(jié)實現(xiàn)最大利益收割；五是規(guī)避監(jiān)管，通過大規(guī)模海外投資轉移收益，規(guī)避監(jiān)管與紅利征繳。
刪去對“壟斷業(yè)務”加強監(jiān)管、有效監(jiān)管的有關文字，使得新一輪電改中，依然缺乏對于電網(wǎng)壟斷環(huán)節(jié)的有意識地抑制與制衡，存在成本失控的風險。如果市場交易模式不變， 在此基礎上的輸配電價核算很容易淪為擺設和點綴。這已經(jīng)遠離了市場化改革的本意。
在過去的十年周期里，中國很多領域都存在“央進地退”的現(xiàn)象。十八大以來，簡政放權、鼓勵地方積極性成為新一屆政府的重要政策傾向，新一輪電改“若干意見”也做了相應的呼應。但另一方面，為了避免過去那種“一抓就死、一放就亂”的情況，中央部門在簡政放權的同時，有必要肩負起應有的監(jiān)督與協(xié)調(diào)的職責。
例如電力項目核準權，目前已經(jīng)逐步從中央部門下放到了各省，有些還從省級政府進一步分解下放。但與此同時，由于各省政策目標不同、政策尺度不一、供需形勢不同、系統(tǒng)位置迥異，不但統(tǒng)籌性專業(yè)性嚴重下降，甚至存在對央企亂拉郎配、割唐僧肉的情況，在一定程度上反而增加了企業(yè)的成本。
再如大用戶直購電問題，要害問題是需要批量準入及信息公開，而目前試點將近九年而始終難以擴大市場份額的主要原因，正在于很多地方將大用戶直購電變成了變相審批乃至變相降價，在這種政府干預下，始終沒有形成真正公開透明的交易平臺。
很多人將電力供需形勢與體制改革、電力市場建設掛鉤，認為只有在供大于求的情況下才有可能使改革帶來降價的好處，才能開展市場化的電力交易，這是對于市場機制有意無意的誤讀。
市場化改革的基本內(nèi)涵，一是明晰產(chǎn)權，二是規(guī)范競爭。中國電力發(fā)展史上幾次成功應對電荒，都是成功明晰產(chǎn)權的市場化改革范例，例如上世紀80年代通過實施“集資辦電”即中央/地方、政府/社會之間明晰產(chǎn)權而有效解決了電力投資不足問題，又如2002年“廠網(wǎng)分開”之后由于發(fā)電/電網(wǎng)（行業(yè)公權）之間明晰產(chǎn)權而及時應對了裝機硬缺口問題。
世界上很多國家都已開展電力市場化改革多年，電力交易包括競價并不會由于供應緊張就必然帶來失序失控。或者說，真實反映市場波動本身就是電力市場的重要使命，不能適應電力緊張的電改是不合格的。更進一步說，政府過度干預、扭曲市場競爭的反市場行為，往往是電荒的重要推手，例如“集資辦電”之前長期施行的獨家辦電。
總之，新一輪電改，不應只是一次行業(yè)改革，而應是貫通中央與地方的一攬子公共政策，那種將大用戶直供或者電改等同于變相降價的解讀，都將使電改面臨變味的風險。
電改是一個系統(tǒng)工程，與目前“若干意見”相配套的，還應有7-8個專項改革工作方案及相關配套措施，例如，輸配電價核定、交易機構組建、售電主體培育、售電業(yè)務開放、計劃電量放開等等。但在未來的推進過程以及決策過程中，仍然存在很多風險。
前述從“征求意見稿”到“若干意見”之間的變化，一方面反映了有關各方意見的不統(tǒng)一，另一方面也反映了執(zhí)筆者的權變。往事已矣，在未來的配套改革中，需要引起決策者注意的幾點是：
一、電力系統(tǒng)技術經(jīng)濟特性決定了電改各個任務步驟之間是存在相當緊密的邏輯關系的，在下一步的改革推進過程中，如果出現(xiàn)顯著的逆序錯序動作，勢必影響到電改的實際效果。
二、電改內(nèi)容駁雜，不同的電改任務，從編制專項改革工作方案開始，就需要不同的部門牽頭，而這需要較高的合作水平。如果各行其是、共識不足或約束不夠，則需要組建專門的電改工作小組乃至領導小組。
三、電改涉及重大利益調(diào)整，觸及強勢利益集團，而且從方案制訂到實施過程都非常漫長，因此任何公開博弈或暗流反彈都可以理解。而決策者不僅需要明確方向，把握全局，亦需掌控細節(jié)和流程，以確保改革始終走在正確的航路上。
從9號文“征求意見”到“定稿”，新一輪電改的變化折射了改革的艱難。新一輪電改面臨的多重風險是客觀存在的，也是市場經(jīng)濟社會多元化的正常反映，下一步，專項改革工作方案的研制，各項電改任務的推進，勢必還將經(jīng)歷很多上下、左右、內(nèi)外的互動與博弈，希望更多公眾參與進來推動科學決策，推動中國電改走向陽光。
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